Os controles de exportação se tornaram a arma preferida entre os EUA

Sobre os autores:Daniel SilverbergeElena McGovernco-liderar a prática de segurança nacional da Capstone, LLC, uma empresa de análise de políticas.

A viagem da Secretária do Comércio dos EUA, Gina Raimondo, à China esta semana sublinha uma mudança importante na forma como Washington está a interagir com o mundo. Após décadas de política dos EUA destinada a garantir o acesso ao mercado aberto, “reduzir o risco” da economia dos EUA em relação à China tornou-se o princípio animador do Congresso e da Casa Branca. As ferramentas económicas de coerção do governo dos EUA estão a evoluir para concretizar este resultado, passando de uma dependência histórica de sanções para uma nova arma económica preferida: os controlos às exportações.

A mudança não é acadêmica. Os controlos de exportação eram tradicionalmente importantes principalmente para fornecedores de componentes de defesa considerados de “utilização dupla” ou valiosos para aplicações civis e militares. Agora, os controlos de exportação terão impacto num vasto novo conjunto de empresas. As empresas terão de rever as suas estratégias de envolvimento em Washington para navegar nesta nova dinâmica.

As sanções foram a resposta a todos os desafios da política externa desde o uso pioneiro de sanções secundárias contra o Irão e a Coreia do Norte pelas administrações de George W. Bush e Obama. Esses tipos de sanções permitiram aos EUA influenciar não apenas os seus adversários, mas também terceiros que pudessem querer fazer negócios com eles. Ao longo do caminho, as sanções foram frequentemente criticadas como um elemento excessivamente utilizado e talvez cansado do poder dos EUA.

Mas o debate sobre sanções tornou-se ultrapassado. O foco no Congresso e na Casa Branca está a mudar rapidamente das sanções para os controlos de exportação. Destacados pela nova ordem executiva da administração Biden que estabelece um conjunto inédito de restrições ao investimento no exterior dos EUA, os controlos às exportações estão rapidamente a tornar-se o principal instrumento de política externa para dissuadir adversários e punir maus actores.

A mudança para controlos de exportação ocorre no meio de uma explosão de preocupações sobre o fluxo de tecnologia de dupla utilização dos EUA para a China, que poderia melhorar os programas militares chineses ou ser usada para cometer abusos dos direitos humanos. As administrações Trump e Biden restringiram a exportação de chips de supercomputação avançados para impedir o avanço tecnológico militar chinês, e ambas as administrações apoiaram-se numa ferramenta anteriormente não anunciada – a lista de Entidades do Departamento do Comércio – para restringir a exportação de tecnologia sensível. Depois que uma empresa é adicionada à lista, as empresas dos EUA devem solicitar uma licença antes de exportar para ela. Estas administrações utilizaram a Lista de Entidades de forma semelhante à forma como as administrações anteriores aplicaram sanções: para negar o acesso aos principais serviços e tecnologia dos EUA e forçar os países a escolher entre os EUA e os nossos adversários.

A administração Biden colocou os controles de exportação no centro das atenções em 2022, depois que a Rússia invadiu a Ucrânia. Proibiu a exportação de quaisquer componentes semicondutores dos EUA para equipamento militar russo. Esta acção não só teve um impacto directo na Rússia, mas também forçou outros países a analisarem as suas próprias cadeias de abastecimento e a avaliarem potenciais fugas para a Rússia. Uma política que os críticos pensavam que seria insuperavelmente difícil de implementar acabou por se tornar uma componente-chave do esforço dos EUA para afectar o comportamento da Rússia. E impactou indústrias que normalmente não considerariam os seus produtos como potencialmente úteis para apoiar actividades militares, incluindo fabricantes de electrodomésticos e aparelhos auditivos.

Assistimos agora a uma proliferação comparável de medidas que expandem as restrições de áreas tradicionais, como a venda de armas, para tecnologias sensíveis. No início de Agosto, a administração Biden anunciou planos para proibir os fluxos de capital – e não apenas a transferência de tecnologia em si – para a China em computação quântica, semicondutores e IA. Isso marca uma escalada significativa na implementação de controlos de exportação, e que goza de apoio bipartidário.

Tal como as sanções, os controlos às exportações podem, em última análise, ser vistos como um instrumento imperfeito de política externa. As restrições às exportações da Rússia resumem os altos e baixos deste novo regime. Os militares de Putin foram forçados a lutar por peças básicas, mas, à semelhança das sanções, o impacto da política não foi tão imediato como seria de esperar, e a China interveio para preencher a lacuna em alguns casos. Entretanto, os encargos do cumprimento da nova política estão a acarretar custos enormes para as empresas.